美国调整“发展中国家名单”的来龙去脉及其影响

　　2月10日，美国贸易代表办公室(USTR)发表公告，取消了多个经济体享受的“发展中国家地位”，引起人们普遍关注。美国为何有此举动，对中国有没有影响？本期专栏拟将其放到WTO“特殊与差别待遇”原则的背景下，说明美国此举的来龙去脉及其可能影响。

    (美国贸易办公室公告，来源：Federal Register官网)

　　一、WTO“特殊与差别待遇”原则

　　经由关贸总协定演变而来的WTO，旨在要求成员国开放市场，削减关税和其他贸易壁垒，实现平等互惠和公平交易。为此，WTO一方面要求成员国降低关税水平，另一方面禁止成员国针对特定企业或行业，提供专向性(specificity)补贴。

　　但是，在全球各国经济差距巨大的情况下，要求成员国遵循同一个关税和其他贸易壁垒标准，显然是不现实的。这种形式上的平等(对等)要求，只能导致事实上的两极分化，或者将绝大多数发展中国家排除在全球化之外。为此，关税总协定不得不做出妥协，1955年修订GATT1947第18条时，承认发展中国家成员可以灵活履行义务。

　　经过发展中国家成员国争取，1966年GATT确立了非互惠原则，即发达国家同意对发展中成员国实行非对等的关税减让，帮助其产业发展。1979年东京回合谈判，GATT通过一项“授权协议”，规定缔约方可以不必遵守最惠国待遇原则，给予发展中国家“特殊和差别待遇”(Special and differential treatment，简称S&D)。

　　从这个角度来说，S&D待遇原则是平等互惠(最惠国原则)的一个例外或补充，是为了弥补发展中国家和发达国家国家差距，而建议发达国家给予发展中国家的一种贸易优惠。当然，这个条款是授权性质的，不具有强制性。

　　1994年关税和贸易总协定，扩大了S&D条款的数量和适用范围，从货物贸易协定扩展到《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》《关于争端解决规则和程序的谅解》等。这些精神和规定都被纳入WTO，成为S&D待遇的核心支撑。

　　广义来说，根据特殊与差别待遇原则，WTO发达国家应该为发展中国家提供优惠市场准入、技术援助，尽力履行对发展中国家有利的条款；发展中国家在履行承诺时拥有一定的政策灵活性，履行协定时拥有过渡期，特殊情况下还可以采取例外措施，维护本国产业利益。

　　具体到可申诉补贴领域，《补贴与反补贴措施协定》第27条第7、8、9款规定，发达国家应允许发展中成员国较高的补贴额度。第27条10款规定，对原产于发展中国家成员的产品而进行的任何补贴调查，应在有关当局确认以下情况后应立即终止：第一，对有关产品的总体补贴未超过其单位价值的2%；第二，受补贴的产品占进口成员国同类产品进口量的4%以下。

　　对于最不发达成员国和地区，WTO协议规定了更加宽松的义务和更加优惠的待遇。

　　二、美国1998版贸易对象分级

　　对于WTO的S&D待遇，欧美发达国家都是基本承认的。1994年12月，美国国会批准GATT乌拉圭回合谈判中的马拉喀什协议，并经总统签署后成为联邦法律，意味着美国正式承认了S&D原则

　　但是，WTO并没有明确定义“发展中国家”标准，主要依据各国成员国或地区自行申报。这样一来，发达国家自然难以认同。美国贸易代表办公室遂自行确定分类标准。经过几次修订，1998年美国贸易代表办公室颁布了一份暂行最终规定(interim final rule)，区分了三种不同的贸易对象国和地区：最不发达国家和地区、发展中国家和地区、发达国家和地区。

　　美国1998年版发展中国家名单包括42个国家，最不发达国家名单包括45个国家(含人均GNP低于1000美元的国家)，发达国家名单包括36个国家和地区。从发达国家/地区名单来看，中国香港、中国澳门、韩国、新加坡、土耳其都名列其中，这意味着他们从1998年开始，便没有享受美国S＆D待遇。韩国、新加坡和土耳其长期以来享有的，只是WTO发展中国家身份。    (来源：Federal Register官网)

　　1998年，中国尚未加入WTO，所以不在美国贸易代表办公室确定的任何名单之内。后来中国加入WTO，始终未享受美国S＆D待遇，实际上等于遵守了发达国家标准。

　　三种不同等级的国家，分别享受美国不同的贸易优惠标准。最不发达国家享受“补贴金额微量标准为3%”和“进口数量忽略不计标准4%”优惠，发展中国家享受“补贴金额微量标准为2%”和“进口数量忽略不计标准4%”的优惠，发达国家则按照平等互惠原则，按照“补贴金额微量标准1%”和“进口数量忽略不计标准3%”向美国出口产品。

　　这里的补贴金额微量标准(De Minimis Thresholds)，指的是进口产品受补贴金额(从价)占该产品价值的比例；进口数量忽略不计标准(Negligible Import Volumes)，指单一被调查国进口数量占调查国同类进口总量的比例。美国当时这份规定，基本吻合WTO《补贴与反补贴措施协定》第27条的S＆D相关精神。

　　从上述分级可以看出，对于WTO成员国来说，被美国界定为什么等级的国家至关重要。发展中国家能够享受一定额度的贸易优惠，最不发达国家享受的额度更大，而发达国家只能与美国进行“对等贸易”。

　　三、特朗普政府的改革要求

　　不知为什么，美国政府从1998年以后，始终没有再对贸易对象名单进行调整。或许，小布什政府时期国力鼎盛，不在乎这点妥协；抑或奥巴马政府时期国力虽然下降，但是不觉得这点妥协是关键。

　　2016年特朗普上台后，却将这个问题提上了头号日程。他一直抨击WTO规则不公平，认为美国对其他成员国付出太多，而其他成员国并没有给予美国“对等”待遇。2017年12月，WTO在布宜诺斯艾利斯召开部长级会议时，美国代表便酝酿一项提案，推动WTO进行改革。

　　2019年2月18日，美国代表公布了理事会决议草案，提议WTO修改S＆D待遇条款仅适用于最不发达国家。由于中国、印度等成员国反对，美国提议未能获得通过。

　　特朗普政府眼看WTO改革不成，便向巴西、土耳其、印度、韩国等成员国施压，试图各个击破。3月19日，巴西政府率先认输，同意放弃S＆D待遇；土耳其和印度顽强坚持，被美国分别于5月16日和31日宣布取消S＆D待遇(土耳其名列美国1998年发达国家名单，按理说早已经不能享受S＆D待遇，不知美国为何有此表示)。

　　2019年7月，特朗普命令贸易代表办公室重新评估发展中国家规则，表示如果未能取得进展，将在90天以内通过实力解决。9月18日，新加坡顶不住压力，承诺以后参加WTO谈判，不使用发展中国家身份；10月25日，韩国宣布同样不再以发展中国家身份参加WTO谈判。

　　由此可见，特朗普自从上任以来，便将取消多数WTO成员国的“发展中国家地位”，作为解决贸易逆差的重要手段。今年2月10日美国贸易代表办公室公布的声明，不过是在推动WTO改革无果之后，用国内法强行改变WTO规则的一种尝试。

　　四、美国2020版贸易对象分级

　　美国贸易代表办公室2月10日公告，主要是引用WTO反补贴协定的S＆D待遇规定，再依据美国法源，修订S＆D适用待遇和范围，并调整发展中国家和最不发达国家名单。

　　在S＆D适用待遇方面，美国贸易代表办公室取消了原来的区分，将发展中国家和最不发达国家S＆D待遇合并，统一适用“补贴金额微量标准2%”和“进口数量忽略不计标准4%”。这等于降低了最不发达国家产品能够享受的政府补贴额度。

　　在适用范围方面，美国贸易代表办公室依据多套标准，确定了一份新的发展中国家和最不发达国家名单，不在此范围之内的，自动归入发达国家行列，不能享受S＆D待遇。

　　美国1998年版名单将占全球贸易份额在2%以下的国家，视为发展中国家，2020年版则改为只要占比达到0.5%以上，便不再被视为发展中国家。据此，巴西、印度、印尼、马来西亚、泰国及越南，被从发展中国家名单中剔除，不再适用2%微量补贴条款。

　　已是或正在申请加入经合组织、欧盟(EU)、G20集团(G20)的国家，如保加利亚、罗马尼亚、哥伦比亚、阿根廷、哥斯达黎加和南非，同样被移出发展中国家名单。

　　阿尔巴尼亚、亚美尼亚、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯共和国、摩尔多瓦、黑山、北马其顿和乌克兰等国，没有在WTO谈判中宣称为发展中国家，亦不适用S＆D待遇。

　　排除上述国家，又增加若干新国家后，美国贸易办公室2020年版发展中国家名单，由原来的42个减少为36个，主要分布在非洲、拉丁美洲、太平洋岛屿、东南亚和南亚。    (来源：Wells数据平台)

　　2020年版发展中国家名单没有提到中国。按照反向排除原则，中国自动被归入发达国家行列，适用“补贴金额微量标准1%”和“进口数量忽略不计标准3%”。

　　五、完全失去方向的全球化

　　从以上回顾可以看出，S＆D待遇及其背后的WTO发展中国家地位，是一个全球性的贸易结构问题，反映了发达国家、新兴国家、发展中国家和落后国家之间的整体性冲突，而不是单一国家之间的对抗。中美围绕WTOS＆D待遇进行的交锋，只是其中一环。

　　从中国角度来看，由于美国1998年版名单便将中国香港和澳门列入发达地区行列，对后来加入WTO的中国，又始终以发达国家标准来要求，美国此次调整发展中国家名单，不会对中国产品出口造成直接影响。

　　直接受到影响的，是被移出发展中国家名单的经济体，如阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、哥伦比亚、乌拉圭、洪都拉斯、巴拿马、马来西亚、泰国、南非等。拉丁美洲是明显的“重灾区”。最不发达国家的“补贴金额微量标准”被提高了一个百分点，实际上也属于受害者。

　　特朗普政府应该非常清楚，此番调整不涉及对华贸易，不会对中国造成进一步的遏制。他们的真实意图，应该是落实“美国优先”战略，通过打造“对等贸易”格局，减少对外优惠，为美国争取更多的贸易利润。这对美国人民来说，当然是一种务实外交，但是对全球化来说，却福祸难料。

　　当美国带头“自行其是”时，WTO必定陷入停滞；当WTO运转不畅时，全球化注定面临动荡，各个国家则又将经历新一轮洗牌。动荡和分化之后，世界会变成什么样子，现在还是一个未知数。